大运河作为世界文化遗产，凝聚着中国古代卓越的水利智慧与深厚的历史文化记忆。在当代中国现代化进程中，国家层面对文化遗产保护的刚性要求与地方寻求经济发展的深层诉求之间，存在部分难以回避的现实冲突。如何在坚守遗产原真性、完整性原则的前提下，有效调和保护与发展的张力，实现二者的动态平衡，已成为推动大运河沿线区域协调发展的关键命题。本文旨在深入剖析保护与发展矛盾的具体表现及其深层原因，通过解析具有代表性的地方实践案例，提炼可复制的共性经验，并系统性地提出促进可持续发展的路径建议，为沿线地区破解发展困境提供有益借鉴。
1. 刚性标准与地方灵活性的冲突： 国家层面以《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《世界文化遗产保护管理办法》、《中国大运河保护管理总体规划》等一系列法律法规为基础，对大运河沿线的建设风貌、生态空间、文化遗产等设定了严格的刚性约束。然而，大运河沿线城镇因历史形成的人口聚集和产业布局，客观上存在谋求更高发展效率的内在需求。地方提出的简化审批、分区弹性管理等构想，常因“可能削弱保护力度”的担忧被主管部门否决，凸显了国家保护标准与地方发展灵活性诉求间的直接碰撞。
2. 长远保护目标与短期发展利益的失衡： 国家强调大运河遗产的永续传承价值，侧重于长期的历史文化保护。相反，地方政府受任期目标和经济指标考核等因素驱动，更容易聚焦短期经济效益。实践中，一些地区在发展压力下，优先选择在运河沿线布局制造业园区或房地产开发等短期回报项目，对文物保护、环境评估等保护性工作重视不足，易导致文化遗产环境的破坏或过度商业化风险。
1. 宏观战略与微观执行的脱节： 国家层面倡导跨区域协同保护的整体思路，但地方规划往往更侧重于本地资源禀赋和现实发展需求进行独立编制。这种规划层级的错位，导致在具体项目实施过程中出现“规划打架”或“上下不对接”的执行困境，保护要求难以有效融入地方发展实践。
2. 多头管理的政策壁垒： 文物、水利、交通、环保、住建等多部门依据自身管理职责参与大运河事务，其核心关切各不相同（如文物侧重本体安全、水利侧重防洪通航、交通侧重通行效率等）。职能分散和标准差异常导致在运河沿线项目审批、建设和管理环节产生部门间争议，形成政策实施的掣肘。例如，水利工程建设与文物本体保护在技术标准和管控要求上常难以兼容等。
1. 财权事权不对等下的发展压力： 中央财政投入主要集中于遗产保护修缮、生态环境治理等公益性项目。而基础设施建设、产业扶持等发展性项目支出责任则主要由地方承担。巨大的地方财政缺口迫使其积极引入社会资本。在此过程中，若监管机制缺位或引导不足，极易出现社会资本追求短期利益最大化，过度开发甚至突破保护红线. 社区居民生计与保护政策的张力： 保护政策客观上对沿岸居民的建房、传统产业活动（如捕捞、水产养殖）构成限制。例如，在核心文保区内，居民住宅翻建修缮受到严格管控；传统渔民因“退渔还湖”等生态政策面临生计转型。若缺乏有效的就业帮扶、技能培训或可持续的利益分享机制（如引导居民资产入股分红），保护政策易引发基层社区的利益受损感和抵触情绪，影响政策执行效力。
1. 审批流程冗长制约发展时效： 国家对涉及运河项目通常要求提交环境影响评估、文化遗产影响评估等一系列高规格技术报告，审批环节多、周期长。地方因前期沟通不足或专业能力有限导致材料准备不充分，常造成项目延期或停滞，错过发展机遇期。
2. 基层监管能力与保护要求不匹配： 基层政府在文物保护监测、生态系统修复治理等方面普遍存在专业技术人才匮乏和资金设备不足的问题。这导致部分管控要求难以严格落实或在执行中打折扣。现实案例中，因管控权限下放或基层监管能力不足，未能及时发现制止违规建设活动，最终造成核心保护区或历史风貌区不可逆的破坏。
在当前国家高度重视大运河文化保护传承利用的战略背景下面对保护与发展、分工与协作、投入与收益、个性化与商业化交织的深层次矛盾，亟需通过系统性创新与实践探索实现突破。下文将结合协同治理的实践典型案例，从生态发展、文化传承、数字活化、产业融合等维度展开深度研讨，并融入政策优化、法治保障、社会参与等配套机制建议，旨在提炼统筹文化遗产保护与区域发展的复合路径，为破解矛盾根源、实现良性永续发展提供实践范本与一定理论支撑。
塘栖村立足“清水丝绵”国家级非物质文化遗产及特色枇杷产业，创新构建“非遗工坊+直播电商”产业链条。通过“村集体+农户+企业”的股份制合作社模式，村民以土地、房屋使用权和传统技艺入股，共享发展红利，显著提升收入。该模式以数字技术激活传统文化资源，实现了非遗保护传承、产业升级与农户增收的有机统一。
沿湖村在实施“退渔还湖”生态修复后，深挖湖区生态与渔文化资源，转型发展“渔家乐+研学旅行+文化体验”业态。建设渔文化博物馆、水上森林观光栈道，打造“湖八鲜”特色美食品牌。策略性吸引青年返乡创业开办主题民宿，引入艺术团队创作“湖上剧场”，联合渔民妇女组建“俏渔娘直播团”线上销售水产及文创产品。此举有效拓宽收入渠道，文旅和农产品销售综合收益大幅提升，成功实现了生态保护与产业发展的协同互促。
荻港村恢复重建了历史悠久的“桑基鱼塘”复合农业生态系统，并注册运营“荻港渔庄”品牌，深度整合“陈家菜”等地方非遗美食技艺。系统性复兴“扫蚕花地”、“鱼汤饭”等古老民俗，策划打造“鱼桑文化节”等文化IP活动。村民通过将闲置房屋、鱼塘等资产入股村文旅平台，获得稳定分红。其卓越的生态与经济价值转换成果获得了普遍认同。
扬州三湾片区摒弃传统地产开发路径，将废弃工业用地转型建设为大型生态文化公园。实施严格的生态修复（新增绿地约300万平方米），并成功引入中国大运河博物馆（2024年晋升为国家一级博物馆），迅速成为热门旅游目的地。配套建设非遗文化街区、引入文创人才孵化IP、打造“博望文旅休闲街区”丰富商业服务，并融入“生态+”理念增设公共休闲设施（篮球场、城市书房等），构建了融合生态体验、文化感知、休闲社交的活力城市空间。该项目相继获得国家AAAA级景区（2018）、江苏省“最美生态修复案例”（2021）、“江苏人居环境范例奖”（2022）等殊荣。
拱墅区实施沿运河流域“退二进三”战略，推动2000余家工业企业外迁升级，开展大规模截污清淤工程（水质显著提升至Ⅲ类）。在腾退的工业用地上，精心打造了“新天地活力街区”，成功激活了区域内商业、文化、娱乐等现代服务业。同时，依托拱宸桥等历史遗迹打造历史文化街区及国家级博物馆群落（如中国刀剪剑、扇、伞博物馆），极大地提升了区域文化影响力和吸引力，实现了从传统工业区向现代服务业和文化产业高地的转型。
济宁市以“运河之都”为定位，实施覆盖11平方公里的“运河记忆”项目。整合老运河沿线历史街区（如竹竿巷、纸坊街），形成“一河两岸”特色文化景观带（串联东大寺、太白楼等遗产点）。运用现代光影技术打造沉浸式运河夜游，复建“运河戏院”等文化演艺场所，依托南旺分水枢纽世界遗产点建立专题博物馆（数字化展示古代分水技术），并策划运河文化节、京杭大运河皮划艇马拉松赛等品牌活动。同时推进41公里运河步道建设、湿地生态修复，串联形成“运河非遗精华之旅”线路。此外，借势运河航道升级，发展现代物流产业（目标“亿吨大港、百万标箱”）和临港产业园区，有力推动“港产城”融合发展。济宁模式实现了从“单体文物点保护”向“全域文化带活化”的跨越，构建了“遗产保护—文旅开发—产业联动”的共生生态圈。
1. 严格划定空间管控红线： 明确文物本体保护区、生态敏感区为核心保护范围，实施开发建设负面清单（禁止商业开发）。在缓冲区或风貌协调区，允许发展以生态体验、文化展示、特色农业为核心的“轻开发”项目（如非遗工坊、生态农庄、低密度文化设施）。
· 核心遗产保护区： 聚焦文物本体保护与展示、考古研学、低强度生态旅游（如考古公园、文化遗产廊道）。
· 生态景观协调带： 重点发展滨水湿地生态保护修复、绿道网络、水上运动、生态科普教育（参考扬州三湾模式）。
· 城乡融合发展区： 鼓励“文旅+特色农业+康养休闲”的深度融合模式（如塘栖村的非遗农产品产业链、沿湖村的渔旅融合）。
1. 推动“多规融合”与纵向传导： 将大运河国家文化公园建设规划、遗产保护要求深度融入各级国土空间规划、乡村振兴战略规划。建立覆盖国家、省、市、县的规划信息共享平台与协调审查机制，确保地方规划与国家保护导向无缝衔接。
2. 构建跨部门高效协同机制： 成立国务院或省级层面的大运河文化带建设协调小组（或依托现有机制强化职能），统筹文物、水利、交通、环保、住建等部门政策资源，建立项目联合审批、信息共享、综合执法机制，破解部门壁垒。
3. 开展保护性发展政策试点： 由国家文物局牵头，联合相关部门，在部分地区试点发布《大运河保护区内居民住宅有机更新/传统产业升级改造导则》等指导性文件，适度优化简化管控流程（如特定条件下的风貌协调性更新），在严守底线前提下支持地方解决合理发展难题。
· 央地财政协同：中央财政设立大运河保护发展专项基金，重点投入文物抢险、重大生态修复项目。地方财政配套支持。
· 创新市场融资模式：积极探索EOD（生态环境导向的开发）、PPP（含特许经营）、F+EPC+O（融资+设计、采购、施工、运营一体化）、国家专项资金引导下的社会资本合作等模式（如扬州古运河-七里河“十里外滩”项目）。
· 拓展生态价值变现渠道：科学评估运河沿线湿地碳汇能力，对接碳交易市场，探索企业认购、生态补偿机制。
· 资产入股共享增值收益：推广“企业+合作社+农户”模式，引导村民以土地经营权、闲置房屋、文化技艺等要素资源入股文旅或生态项目，保障保底分红+效益共享（如湖州荻港村经验）。
· 强化就业与技能支持：针对受保护政策影响的转产居民，定向开展旅游服务、手工艺传承、电商运营等技能培训，优先提供就业岗位（如扬州沿湖村渔民转产经验）。
· 文旅深度融合：开发运河主题沉浸式演艺（光影秀）、非遗深度体验线路（如邳州船工号子体验、山东济宁“运河戏院”）、研学旅行精品项目（如湖州荻港村“桑基鱼塘”生态系统）。
· 农文旅协同发展：结合运河生态资源，打造地理标志农产品品牌、有机农业观光基地、节庆活动（如塘栖枇杷节、上虞杨梅采摘节）。
· 工旅/文创活化更新：对工业遗址进行创意化改造，打造主题博物馆、艺术空间、设计工作室、文化集市（如杭州拱墅区桥西历史街区工业遗存利用）。
· 智慧化管理与决策： 建设和完善以数据为基础的大运河智慧管理平台（如江苏省“大运河国家文化公园数字云平台”），为规划、保护、管理、传播、运营等提供科学支撑。
· 数字化营销与传播：建立大运河特色产品电商平台（如“运河严选”），培育本地直播和电商人才（新农人），提升运河品牌知名度和产品价值。
· 创新智慧交互体验：开发应用AR导览、VR历史场景复原（如“京杭大运河VR”漕运模拟）、智能讲解等数字化技术，丰富游客体验形式。
1. 加强人才队伍专业化建设：联合高校、科研院所，设立“大运河文化遗产保护管理与区域可持续发展”等专项培训课程，定向培养具备文化遗产保护、城乡规划、产业发展、社区管理等综合能力的基层骨干人才。
· 优化政绩考核导向：将文物保护绩效、生态环境质量改善、文化遗产活化利用效果、居民满意度等核心指标纳入地方政府及相关干部的考核体系。
强化社会监督参与：建立公众举报平台（如“运河守护者APP”或小程序），畅通社会监督渠道，鼓励公众、社会组织参与监督，形成全社会共同保护、共建共享的监督格局。
大运河文化遗产保护与区域经济发展的现实冲突，其深层根源在于文化遗产的公共属性、历史价值与地方发展权、经济增长需求之间的复杂张力。化解这一难题，必须坚定贯彻“保护优先、合理利用、传承发展”的核心原则。通过构建多层级弹性管控体系、打破部门条块分割、推动文化引领下的产业深度创新融合、建立公平可持续的利益共享机制等系统性举措，方能在保护文化遗产原真性和生态环境整体性的同时，有效激活区域经济内生动力，持续改善民生福祉，最终实现遗产永续保护、生态持续优化、经济健康发展、社区和谐共荣的“四位一体”协调发展目标。
未来深化研究与实践的重点，应在于总结提炼国内外更具普适性的成功模式，加速推进跨区域协同立法框架（如《大运河保护条例》下的各地细则）与技术标准的统一互认，让千年流淌的大运河真正成为展示中华文明连续性、创新性、统一性的金色名片，并在新时代中国式现代化进程中持续发挥其独特的历史文脉价值和区域共同富裕的示范引领作用。
（本专刊由上虞区驿亭镇政府、绍兴市鉴湖研究会、浙江大运河文化研究院浙东分中心联合编制。）
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